Public policy, employment and growth in an OLG economy with education, learning by doing and pensions.

Groei, werkgelegenheid en de pensioenuitdaging: welk beleid?

Heel wat landen worden geconfronteerd met het probleem van de vergrijzing. De veroudering van de bevolking zorgt voor een grote druk op publieke pensioensystemen die vaak van het pay-as-you-go (PAYG) type zijn. In een dergelijk systeem worden de huidige pensioenen gefinancierd met bijdragen van de huidige werknemers. Een toename van het aantal gepensioneerden t.o.v. de werkende bevolking zal de financiering van deze pensioenen bemoeilijken. De druk op de sociale zekerheid en het pensioensysteem maakt de nood aan een effectief beleid ter bevordering van de werkgelegenheid en van de productie per werknemer zeer groot. Dit laatste aspect vertaalt zich in de wenselijkheid van een grotere economische groei per hoofd van de bevolking. Ook het stimuleren van de werkgelegenheid van ouderen is belangrijk omdat deze werknemers in vele landen te vroeg de arbeidsmarkt verlaten. Dit alles geldt vooral in de kernlanden van de eurozone. Tegenover de lage werkgelegenheid en groei in de eurozone staat de veel hogere werkgelegenheid in de Verenigde Staten en de hogere werkgelegenheid en groei in de Scandinavische landen. Vele onderzoekers menen dat het begrotingsbeleid, d.w.z. de hoogte en structuur van de belastingen en van de overheidsuitgaven, deze verschillen kan verklaren en een belangrijke rol kan spelen in het bevorderen van de werkgelegenheid en groei van een land. Ook het pensioenmodel verschilt tussen de landen. De centrale vraag is bijgevolg: welk beleid is het meest effectief om de werkgelegenheid en groei te stimuleren en tegelijk de pensioenen betaalbaar te houden?

De literatuur omvat nauwelijks studies die zowel economische groei als werkgelegenheid per leeftijdsgroep bestuderen binnen één coherent kader. Ook onderzoek naar de scholingsbeslissing van jongeren binnen dit kader is beperkt. Nochtans speelt scholing een belangrijke rol voor groei. Bovendien is het onderzoek naar de invloed van de specifieke kenmerken van het pensioensysteem (zoals de hoogte van de uitkeringen) op de werkgelegenheid en groei beperkt. Mijn onderzoek is gebaseerd op een recente studie van Heylen en Van de Kerckhove (2009) en probeert deze hiaten in de literatuur te vullen.

Meer specifiek bestudeert mijn masterproef de invloed van begrotingsbeleid en hervormingen in het pensioensysteem op vijf variabelen: de scholingsinspanningen van jongeren (i.h.b. de tijd besteed aan hoger onderwijs), de economische groei, en de werkzaamheidsgraad van jongeren, van personen op middelbare leeftijd en van oudere personen (50-plus). Het onderzoek kent drie fasen. In een eerste fase worden deze vijf variabelen verklaard binnen één coherent kader (‘model’) waarin het begrotingsbeleid een centrale plaats inneemt. Dit beleid wordt vormgegeven door verschillende soorten belastingen (op arbeid, consumptie en kapitaal) en diverse categorieën overheidsuitgaven (productieve uitgaven voor onderwijs en infrastructuur, overheidsconsumptie, en uitkeringen aan niet-werkenden). Ook het pensioensysteem speelt een belangrijke rol. De pensioenen worden berekend als percentage van het gemiddelde verdiende arbeidsinkomen over het leven. De omvang van dit percentage (ook wel de vervangingsratio genoemd) bepaalt de vrijgevigheid van het pensioensysteem. In een tweede fase wordt het model empirisch getoetst om na te gaan of het in staat is de geobserveerde verschillen in werkgelegenheid en economische groei per hoofd tussen 17 OESO-landen te verklaren. De derde en laatste fase bestaat erin een aantal beleidssimulaties uit te voeren. Hierbij worden de effecten nagegaan van wijzigingen in belastingen, overheidsuitgaven en het pensioensysteem op o.a. de groei en werkgelegenheid. Deze simulaties hebben als doel een antwoord te formuleren op de centrale vraag uit de inleiding en staan centraal in het vervolg van deze tekst.

Eerst en vooral toont het model het belang aan van toenames in de productieve overheidsuitgaven. We denken o.a. aan uitgaven voor onderwijs, infrastructuur en onderzoek en ontwikkeling. Deze verhogen de productiviteit van werknemers en zetten jongeren aan tot langer studeren, wat zowel de groei als de werkgelegenheid ten goede komt. Ook belastingverlagingen op oudere werknemers zijn positief voor de werkgelegenheid en de groei. Om budgettair neutraal te zijn, kunnen deze maatregelen gefinancierd worden door het verlagen van de uitkeringen aan niet-werkenden. Een verlaging van dergelijke uitkeringen stimuleert werken. Interessant is ook een verschuiving tussen directe en indirecte belastingen. Directe belastingen (bijv. op arbeid) zijn vaak slechter voor de werkgelegenheid dan indirecte belastingen (bijv. BTW). Wanneer de indirecte belastingen worden verhoogd ter financiering van lagere arbeidsbelastingen op ouderen, nemen de werkgelegenheid en groei beide toe. Een laatste resultaat betreft het verlagen van de inkomensbelasting op jongeren. Een dergelijke belastingverlaging zet jongeren aan tot meer werken. Dit lijkt op het eerste zicht positief maar heeft negatieve bijwerkingen. Omdat jongeren meer werken, zullen zij minder lang studeren, wat dan weer op termijn de economische groei verlaagt.

Naast de effecten van belastingen en overheidsuitgaven worden ook pensioenhervormingen geanalyseerd, m.n. (i) een verlaging van de vervangingsratio van de pensioenen en (ii) een wijziging in de pensioenberekening. De eerste hervorming blijkt negatief te zijn voor de werkgelegenheid. Dit komt omdat pensioenen mee de ‘return’ of opbrengst van werken bepalen. Als de vrijgevigheid van het pensioensysteem daalt, neemt ook de motivatie tot werken af. Jongeren zullen om diezelfde reden minder studeren waardoor ook de economische groei daalt. Pensioenverlagingen blijken dus geen goede oplossing te zijn voor het probleem van de vergrijzing. De tweede maatregel wijzigt de pensioenberekening. De simulaties tonen aan dat als de pensioenen berekend worden als percentage van het verdiende inkomen tijdens de latere actieve werkjaren (50-plus), zowel de werkgelegenheid als de groei sterk toenemen. Bovendien blijkt een dergelijke hervorming ook extra budgettaire ruimte vrij te maken, wat in deze jaren van budgettaire moeilijkheden extra interessant is.

De betaalbaarheid van de pensioenen staat vandaag centraal in de politieke discussie. Het is echter belangrijk de relatie tussen groei, werkgelegenheid, scholing en pensioenen niet te vergeten. Mijn onderzoek levert een aantal beleidsaanbevelingen en toont aan dat budgettair beleid in combinatie met een wijziging in de berekening van de pensioenen in staat is om de werkgelegenheid en groei te stimuleren zonder het overheidsbudget in problemen te brengen. De extra groei en werkgelegenheid helpen bovendien de pensioenen betaalbaar te houden en kunnen de druk op de sociale zekerheid verzachten.