Een kritische analyse betreffende de coördinatieaspecten bij internationaal opererende snelle crisisinterventieorganisaties - met een toepassing van B-FAST

Crisis bij de internationale hulpverleners?

In 2000 werd Mozambique geteisterd door hevige overstromingen. Ondanks de aangeboden hulp van 49 landen en 30 NGO’s kon men niet vermijden dat 699 mensen het leven lieten. Nader onderzoek toonde aan dat een gebrek aan ervaring, een ondermaats openbaar beleid en een recente reorganisatie van de overheid aan de basis lagen van het hoge dodental.

Rampen zoals deze in Mozambique zijn geen unicum en het lijkt aannemelijk dat de technologie erger heeft kunnen vermijden. Toch heeft de toegenomen media-aandacht en de betrokkenheid van de publieke opinie voor een kentering gezorgd bij de overheden van verschillende donorlanden. Waar ze zich vroeger voornamelijk beperkten tot financiële ondersteuning van de lokale overheden en aanwezige hulporganisaties, sturen ze sinds het einde van de 20ste eeuw zelf hulpteams uit teneinde de gevolgen van de ramp te bestrijden.

Toch blijkt dit geen sluitende oplossing te zijn. Terwijl er in Mozambique “slechts” enkele honderden mensenlevens te betreuren vielen, spreken we bij de tsunami in Zuid-Oost Azië (2004), de orkaan Katrina in New Orleans (2005) en de aardbeving in Pakistan (2005) over duizenden slachtoffers. Waarom slagen de rijke donorlanden, gesteund door gesofisticeerd materiaal en de nodige know-how, er niet in om efficiënt op te treden bij extraterritoriale rampen?

Onderzoek heeft aangetoond dat – ongeacht de eigenschappen van een ramp –  de coördinatie bij de verschillende hulporganisaties het voornaamste knelpunt vormt. Opvallend daarbij is dat men niet enkel coördinatieproblemen ondervindt bij internationale hulpverleningsacties maar dat coördinatie ook bij de traditionele nationale hulpverleningsacties een bijzondere aandacht verdient.

Een merkwaardige parallel? Integendeel. Zowel nationaal als internationaal openbaar rampenmanagement zoals bijvoorbeeld medische hulpverlening of evacuaties vereisen de inbreng van meerdere bevoegde overheidsdepartementen, die elk hun eigen werkwijzen en beslissingsmechanismen gebruiken. Naast deze formele eigenschappen, heeft elk overheidsdepartement ook informele eigenschappen waaronder betekenisvolle rituelen of symbolen. Gecombineerd weerspiegelt dit een uniek beeld per overheidsdepartement wat echter heterogeen wordt wanneer men alle overheidsdepartementen met elkaar vergelijkt.

De complexiteit aangaande deze interne knelpunten stijgt naarmate het aantal betrokken overheidsdepartementen toeneemt en bereikt een maximum in een federale staat omdat in een federale staat het aantal betrokken departementen exponentieel groeit per extra bestuursniveau met gelijkaardige bevoegdheden. Het zal bijgevolg vooral een nationaal opererende snelle crisisinterventieorganisatie (NOSCO) zijn die met een dergelijke complexe situatie geconfronteerd wordt. Een internationaal opererende snelle crisisinterventieorganisatie (IOSCO) zal immers minder onderhevig zijn aan communautaire problemen daar zij per definitie buiten de landsgrenzen opereert.

Toch wil dit niet zeggen dat het opstellen van “spelregels” voor een IOSCO minder complex is dan die van een NOSCO. Integendeel, de extraterritoriale locus operandi bij een IOSCO impliceert dat men als organisatie sowieso rekening moet houden met wat externen verlangen en/of doen tijdens de hulpverleningoperaties. Deze gedachte zorgt voor supplementaire externe aandachtspunten, zowel op cultureel als op institutioneel-politiek vlak.

Op cultureel vlak zal de hulpverlening aan slachtoffers beïnvloed worden door de afwijkende etnische achtergrond van de getroffen inwoners. De hulpverlener moet hierop kunnen inspelen en zal hierdoor zijn werkwijzen en –attituden veelal moeten aanpassen. Dit aanpassingsproces zal bovendien nog versterkt worden als men bedenkt dat bij een internationaal erkende ramp deze etnische verschillen niet enkel voorkomen tussen slachtoffer en hulpverlener maar ook tussen de hulpverleners onderling.

Wat het institutioneel-politiek aspect betreft, vereist de buitenlandse locus operandi dan weer een uitgebreide kennis van de economische, technologische en politiek-militaire omstandigheden. Paradoxaal genoeg is deze kennis meestal schaars en onvolledig. Hoewel supranationale instanties deze lacunes trachten te ondervangen, dient gezegd te worden dat hun expertise, communicatie- en coördinatiemiddelen alsook hun beslissingsmacht veelal ontoereikend zijn met als gevolg dat zij als hoofdcoördinator bij internationale rampen bekritiseerd worden.

Het hoeft geen betoog dat deze externe knelpunten de coördinatie van de internationale hulpverlening en onrechtstreeks die van de IOSCO bemoeilijken. De vraag is dan ook of we, rekening houdend met de knelpunten die eveneens van toepassing zijn op de traditionele nationale hulpverleningsacties, de coördinatieproblemen van een IOSCO überhaupt kunnen ondervangen.

Voormeld onderzoek toonde echter aan dat er oplossingen bestaan om de individueel opgesomde knelpunten te ondervangen maar dat, uitgaande van de verscheidenheid aan knelpunten en het inhoudelijke verschil tussen de interne en externe oplossingen, de implementatie van één sluitende en duidelijke oplossing nooit alle knelpunten zal kunnen ondervangen. We besluiten bijgevolg dat elke IOSCO naar eigen goeddunken de verschillende oplossingen en managementtechnieken moet combineren teneinde de coördinatieproblemen tot een minimum te beperken.

B-FAST

Met het Belgian First Aid and Support Team (B-FAST) kent de Belgische overheid slechts één organisatie die extraterritoriale hulp verleent bij internationale rampen. De organisatie werd opgericht in 2000 en groeide vrij snel uit van een militair regiment tot een multidisciplinair en interdepartementele hulpverleningsorganisatie. Hierdoor kon de organisatie putten uit de expertise van de verschillende – traditioneel autonoom werkende – overheidsdepartementen, iets wat de inzetmogelijheden aanzienlijk verhoogt. B-FAST is in België dan ook uitgegroeid tot de enige organisatie die voldoet aan alle kenmerken eigen aan een IOSCO.

            Het spreekt voor zich dat ook B-FAST geconfronteerd wordt met de verschillende coördinatieproblemen eigen aan een IOSCO. Analyse heeft hierbij aangetoond dat B-FAST voor de meeste problemen de aanbevelingen volgt die in ons onderzoek worden voorgesteld.

Dit neemt echter niet weg dat men op sommige problemen zwak of zelfs anticipeert. Zo hebben we onder andere kunnen vaststellen dat het statuut van de operationele B-FAST-medewerkers op vele vlakken onvoldoende gereguleerd is. Ook de afstemming op de door de Verenigde Naties aangeboden hulpmiddelen kan nog geoptimaliseerd worden.

Ondanks deze kritieken ervaart men B-FAST in België als een succesverhaal. Niettegenstaande de ingewikkelde interbestuurlijke situatie viert de interdepartementele organisatie in 2007 haar zevende verjaardag. Dat men plannen heeft om de organisatie verder uit te bouwen, leiden we paradoxaal genoeg af uit het binnenlands rampenmanagement, dat vele ideeën ontleent uit het recente B-FAST-concept.