Welkome stimulans voor samenwerking of mogelijke bron voor desintegratie? De uitdaging van Economische Partnerschapsakkoorden voor regionale integratie in Oostelijk Afrika

Nieuwe waarheid of demagogie?

Het Zuiden over de EPA’s

Dinsdag 23 september bracht de vijfde internationale Stop EPA-dag opnieuw heel wat actievoerders op de been in Brussel om te protesteren tegen de omstreden Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s) die de Europese Unie (EU) nu al zes jaar lang onderhandelt met haar ex-kolonies uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (de ACP-landen). De actie concentreerde zich dit jaar op het Europees Parlement dat de akkoorden binnenkort moet bekrachtigen. Ngo’s en critici geloven dat EPA’s de arme regio’s in het Zuiden economisch en sociaal nog meer richting de rand van de afgrond zullen duwen. Sinds het begin van de onderhandelingen luiden zij massaal de alarmklok met een campagne die hier de stem van het Zuiden moet vertolken. De EU zelf benadrukt het beste voor te hebben met de ACP-landen. Ze ziet EPA’s als de noodzakelijke ontwikkelingsinstrumenten om de regio’s uit het slop te helpen.

Wie heeft er nu gelijk? Dat is een vraag waarop we het sluitend antwoord voorlopig schuldig moeten blijven. In volgend stuk wijzen we op een andere vraag die even, zo niet nog belangrijker is: “Hoe schatten de ACP-landen zelf de kansen en risico’s van de EPA’s in?”

Complexe materie

Maar laten we eerst kort stilstaan bij het hoe en waarom van de EPA’s. Want hoewel de invloed van cruciaal belang zal zijn voor de levenskwaliteit van miljoenen mensen, verhindert de complexiteit van de materie een goede kennis van zaken.

In 2002 startten de EU en 77 ACP-landen onderhandelingen over een nieuw handelsregime dat moet voldoen aan de complexe regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Het gaat om zeer technische materie waarover juridische experts en handelsspecialisten dagelijks hun hoofd breken. Heel eenvoudig gezegd komt het erop neer dat Europa’s ex-kolonies decennialang handelsprivileges kregen van de EU die andere ontwikkelingslanden niet kregen. Die situatie druiste in tegen de filosofie van de WTO die de wereldhandel wil liberaliseren.

Naast die juridische druk heeft de langdurige bevoorrechte relatie bovendien niet de verhoopte resultaten opgeleverd voor de economieën van de ACP-landen. EPA’s moeten hieraan tegemoetkomen. Ze moeten vrijhandelszones oprichten binnen zes ACP-regio’s en vervolgens tussen deze regio’s en de EU. Daar knelt volgens critici het schoentje. De EU vormt zelf een stevig geïntegreerde economische markt, maar in het Zuiden staat dit proces nog in zijn kinderschoenen. De ACP-regio’s zouden eerst op zichzelf tot een sterke markt moeten evolueren voor ze zich blootstellen aan Europese concurrentie.

Spanning en frustratie

De deadline voor het einde van de EPA-onderhandelingen werd ingesteld op 31 december 2007 en vormde een loden last. Tot enkele weken voor er afgeklokt zou worden, bereikten de partijen aan de onderhandelingstafel bitter weinig vooruitgang. Spanning en frustratie liepen hoog op. Critici beschuldigden de EU ervan de ACP-landen meedogenloos onder druk te zetten akkoord te gaan met principes die ze niet onderschrijven. De EU weerlegde dit stellig. “Onze globale doelstelling is steeds de uitroeiing van armoede en de promotie van groei geweest”, herhaalde de Europese Commissaris voor Handel Mandelson onlangs nog.

Een jaar geleden ging de EU wegens gebrek aan een doorbraak noodgedwongen akkoord met een tussenoplossing: voorlopige en beperkte interim-akkoorden. In de loop van 2008 moesten de onderhandelaars die verder uitbreiden. Het jaar zit er nu bijna op, maar het ziet er nog steeds niet gunstig uit voor eender welke partij.

Vernieuwend onderzoek

De EPA’s vormen echter niet alleen bij de civiele maatschappij en in de hoogste diplomatieke regionen een heet hangijzer. Ook academici stellen zich de vraag of EPA’s nu de hoognodige stimulans vormen voor economische bloei of niet. Zij wegen voor- en nadelen tegen elkaar af, maar uiteindelijk zal de waarheid pas mondjesmaat aan het licht komen en zelfs dan steeds betwist blijven.

Hoewel het van cruciaal belang is dat economen de mogelijke impact van het nieuwe partnerschap blijven bestuderen, kunnen we de invloed ervan ondertussen ook op een alternatieve wijze analyseren: door de perceptie van het Zuiden te meten. Dat is relevant voor de evaluatie van zowel de impact van de EPA’s als de invloed van het Europees ontwikkelingsbeleid en de rol van de EU op het internationale toneel. Ook is het van maatschappelijk belang de ACP-landen een rechtstreekse stem te geven. Zowel de ngo’s als de EU beweren immers te handelen in hun belang maar een sterke studie van de perceptie van de regio’s zelf ontbreekt.

Het verkennend onderzoek dat we hieronder aanhalen komt aan deze lacune tegemoet. We gingen na hoe Oost-Afrika denkt over een van de meest heikele kwesties in het EPA-proces: regionale handelsintegratie. Zonder uit te wijden over de technische kant halen we aan dat de bevraagde Oost-Afrikaanse diplomaten en parlementsleden niet zo eensgezind zijn over de shift in het beleid van de EU.

Verrassende bevinding

Diplomatieke vertegenwoordigers krijgen van hun regering duizenden kilometers hiervandaan de opdracht het nationale standpunt te verdedigen bij hun Europese collega’s. Daarom verwachtten we verzet tegen de EPA’s. Dit blijkt echter niet het geval. “Het is ook in ons eigen belang om door te gaan met de EPA’s”, stelt een Keniaanse diplomaat overtuigd. Zijn Soedanese collega voert een gelijkaardig pleidooi: “De EU en Oost-Afrika delen dezelfde visie over het succes van regionale handelsintegratie. EPA’s zijn een ambitieus ontwikkelingsmechanisme.” Er zijn ook diplomaten die de akkoorden resoluut afwijzen, maar zij vormen een minderheid.

Bij parlementsleden uit dezelfde regio stellen we veel meer argwaan vast. Een ruime meerderheid meent dat de EU de EPA’s eerder promoot omwille van strategische, economische en andere eigenbelangen dan vanwege de goede invloed op regionale integratie in de ACP-landen. “Niet de Afrikanen, maar de Europeanen vinden baat bij de EPA’s”, klinkt het bij een Rwandees parlementslid.

Er zijn meerdere verklaringen mogelijk voor deze bevinding. Een daarvan is dat de in Brussel gestationeerde diplomaten, die voortdurend meedraaien in de Europese molen, meer kans zouden hebben dan de nationale parlementsleden om zich het pro-EPA-denken eigen te maken.

Dubbele oproep

Deze eerste bevinding moeten we echter al nuanceren en de gesuggereerde verklaringen dienen verder onderzocht te worden. Het gaat dan ook om een verkennend onderzoek dat wetenschappers wil aanzetten de visie van het Zuiden op de rol van de EU te bestuderen.

Daarnaast wil het ook de EU aanmoedigen de stem van het Zuiden naar waarde in te schatten. De EU moet zich bewust zijn van de verwachtingen die ze creëert door haar ontwikkelingsdiscours. Ze wil immers een andere internationale speler zijn dan bijvoorbeeld de VS. Ze wil een grootmacht zijn die zich bekommert om het welzijn van het Zuiden. Ontgoocheling zou echter het geloof in dat ‘anders zijn’ van de EU kunnen afbrokkelen. Wat dan zou kunnen overblijven is een beeld van Europa als demagoog.