GAS in strijd met de mensenrechten?

GAS in strijd met de mensenrechten?

Een GAS-boete. U kent het wel. Al jaren laaien de gemoederen hoog op omtrent deze manier van sanctioneren. Menigmaal ontstond er een verhit debat tussen voor- en tegenstanders. Terecht, zegt u, als u weet dat gemeentelijke administratieve sancties niet worden opgelegd door een rechter maar door een orgaan van de uitvoerende macht. Maar is het uitvaardigen van een gemeentelijke administratieve sanctie wel zo onrechtvaardig als sommigen verkondigen? Is het problematisch dat een ambtenaar de sanctie oplegt in plaats van een rechter? Is GAS in strijd met het recht op een eerlijk proces zoals vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en bijgevolg met de mensenrechten?

“Ik wil rechter spelen, meneer!”

Een gemeentelijke administratieve sanctie wordt niet opgelegd door een rechter, maar – afhankelijk van de soort sanctie – door een sanctionerend ambtenaar of door het college van burgemeester en schepenen. Met het oog op de scheiding der machten is dit opmerkelijk. De handhaving van het recht is immers een karakteristieke taak van de rechterlijke macht, niet van de uitvoerende macht. Hierdoor is het van belang erover te waken dat er bij de administratieve afhandeling voldoende rechtsbescherming en waarborgen bestaan voor de overtreder. Die waarborgen worden voorgeschreven door onder andere het recht op een eerlijk proces vervat in artikel 6 EVRM.



 

Administratieve fase buiten schot

Het recht op een eerlijk proces moet worden gerespecteerd tijdens de GAS-procedure. Aangezien de sanctionerende organen niet alle waarborgen van artikel 6 EVRM eerbiedigen, lijkt het problematisch dat een gemeentelijke administratieve sanctie niet door een rechter wordt opgelegd. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft echter geoordeeld dat het toekennen van een bestraffingsmogelijkheid aan een administratieve overheid die niet aan de vereisten van artikel 6 EVRM voldoet, kan, maar enkel als de gesanctioneerde zich naderhand tot een rechter kan wenden die wel voldoet aan de waarborgen van artikel 6 EVRM en bovendien volle rechtsmacht heeft. Dat de procedure voor de sanctionerend ambtenaar of het college van burgemeester en schepenen niet voldoet aan het recht op een eerlijk proces vindt het EHRM dus niet erg.

De sanctionerende overheden krijgen – gelukkigerwijs – geen vrij spel. Ook al zijn ze geen rechter, toch moeten ze een aantal waarborgen van artikel 6 EVRM respecteren: de redelijke termijn, het vermoeden van onschuld en de rechten van verdediging. Grosso modo respecteert de administratieve fase die drie waarborgen. Toch is er ruimte voor verbetering. Zo ontbreekt er een wettelijke verjaringstermijn waarbinnen het college van burgemeester en schepenen moet beslissen. Dit is een tekort van de GAS-wet dat het gevoel van willekeur in de hand werkt en de rechtsbescherming beknot.

De ‘echte’ rechter

Afhankelijk van de soort gemeentelijke administratieve sanctie is er een beroepsmogelijkheid bij de politie- of jeugdrechter of bij de Raad van State. Indien de rechter het recht op een eerlijk proces respecteert en over volle rechtsmacht beschikt, is het voldoende dat artikel 6 EVRM pas tijdens deze jurisdictionele fase wordt geëerbiedigd. Die volle rechtsmacht is waar het schoentje wringt... Volle rechtsmacht betekent dat het niet volstaat dat een rechter op om het even welke manier oordeelt: de rechter moet een aantal minimale bevoegdheden hebben, waaronder een toetsingsbevoegdheid.

Die toetsingsbevoegdheid doet heel wat stof opwaaien. Onder de toetsingsbevoegdheid kunnen de feitenbeoordeling, de wettigheid, de evenredigheid en de opportuniteit vallen. Opdat een rechter volle rechtsmacht zou hebben, moet hij hoe dan ook de wettigheid en evenredigheid van de gemeentelijke administratieve sanctie kunnen toetsen. Over de vraag of hij de opportuniteit van de sanctie moet kunnen beoordelen, heerst er verdeeldheid. Het toetsen van de opportuniteit van een sanctie door een rechter is immers alarmerend gelet op de scheiding der machten. In België leeft nog steeds het inzicht dat een volledige opportuniteitstoets van een gemeentelijke administratieve sanctie is uitgesloten en dat de toetsing slechts marginaal mag zijn. Daartegenover staat een tweede visie die stelt dat een rechter met volle rechtsmacht de opportuniteit van een sanctie wel moet kunnen toetsen. Volgens die laatste strekking is een marginale toetsing te beperkt om van volle rechtsmacht te kunnen spreken waardoor, indien een rechter de opportuniteit van de sanctie niet toetst, het recht op een eerlijk proces is miskend.

Raad van State

Volgens de eerste visie voldoet de toetsingsbevoegdheid van de Raad van State aan de vereisten inzake volle rechtsmacht. Die bestuursrechter gaat de wettigheid van de sanctie na, maar voert slechts een marginale toetsing door. Hierdoor laat hij de opportuniteit buiten beschouwing. Daarentegen, doordat de Raad van State een sanctie slechts marginaal toetst op zijn redelijkheid, heeft hij volgens de tweede visie geen volle rechtsmacht. De beroepsmogelijkheid bij de Raad van State is bijgevolg in strijd met artikel 6 EVRM.

Politie- en jeugdrechter

De trias politica zorgt ervoor dat de politie- of jeugdrechter zich, net zoals de Raad van State, in beginsel niet mag uitlaten over de opportuniteit van een GAS-boete. Volgens de eerste visie voldoet de procedure tot het aanvechten van die GAS-boete aan het vereiste van artikel 6 EVRM, te weten het recht op toegang tot een rechter met volle rechtsmacht. Aanhangers van de tweede visie menen dat de politie- en jeugdrechter geen volle rechtsmacht heeft door zijn gebrek aan opportuniteitstoetsing, tenzij de rechter zich soepeler opstelt en de evenredigheid van de sanctie zo benadert dat hij haast overgaat tot een opportuniteitstoets.

Weg, mensenrechten!

Indien de tweede visie wordt aangehangen, is de GAS-procedure in strijd met het recht op een eerlijk proces en bijgevolg met de mensenrechten. Dit wordt enkel versterkt doordat er slechts in 1,79 procent van de gevallen een beroep wordt ingesteld tegen GAS waardoor er haast nooit rechterlijke controle bestaat op de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie. Het blijft een bestuursorgaan dat de rol opneemt van rechter terwijl het de waarborgen van artikel 6 EVRM niet allemaal respecteert. Wie weet is dit gegeven de olie op het vuur in de discussie omtrent de rechtsbescherming ten aanzien van gemeentelijke administratieve sancties. In ieder geval kan deze bedenking een reden zijn om de GAS-stapel opnieuw te doen smeulen.