Kaliningrad en de uitbreiding van de EU
Journalistieke weerslag van thesis
‘Kaliningrad en de uitbreiding van de EU. Een juridische en politieke analyse.’
door Diederik De Smedt
Tot voor kort wisten slechts weinig mensen af van het bestaan van Kaliningrad. Als meest westelijk gelegen Russische regio met een inwonersaantal van ongeveer één miljoen en een oppervlakte gelijk aan de helft van België, vormt Kaliningrad samen met 88 andere Russische regio’s de Russische Federatie. Kaliningrad is niet zoals de andere Russische regio’s en bezit een aantal unieke karakteristieken. Eénieder die een blik op de kaart werpt, merkt dat het gebied geografisch gezien een stukje van Rusland is dat wel verdwaald lijkt te zijn van de rest van het moederland. Het is de enige van de 89 Russische regio’s, die niet met de rest van Rusland is verbonden en vormt daardoor een exclave van Rusland.
Op zichzelf is deze geografische verdeling van de rest van Rusland reeds een uniek gegeven die heel wat moeilijkheden op sociaal en economisch vlak voor de inwoners van de oblast veroorzaakt. Geprangd tussen Litouwen en Polen, dient een inwoner van Kaliningrad die over land wil reizen naar een ander deel van Rusland, zich eerst over het grondgebied van minstens twee landen te begeven (doorheen Litouwen en Letland, Litouwen en Wit-Rusland of Polen en Wit-Rusland).
Naast het gegeven dat een link ontbreekt met de rest van Rusland, is er een ontwikkeling aan de gang die de situatie van Kaliningrad nog opmerkelijker maakt. Vandaag staat de Europese Unie voor één van de grootste uitdagingen uit haar bestaan: de uitbreiding met de Centraal- en Oost-Europese landen succesvol voltooien. In 2004 zouden tien kandidaat-lidstaten, lid moeten worden van de EU. Eén van de voornaamste dilemma’s van de EU m.b.t. de uitbreiding, bestaat erin hoe ze stevige buitengrenzen kan creëren, zonder nieuwe scheidingslijnen op het Europese continent te trekken. De regio Kaliningrad is het gebied bij uitstek waar dit dilemma tot uiting komt.
Eénmaal Litouwen en Polen tot de Unie zullen toetreden, zal Kaliningrad een Russisch eiland of enclave vormen in de EU. Vanuit geografisch oogpunt zal Kaliningrad zich bevinden buiten het vasteland van de Russische Federatie en in de EU. Vanuit soeverein oogpunt, zal Kaliningrad echter onderdeel zijn van de Russische Federatie maar geen grondgebied van de EU want Rusland zal geen lid worden van de EU na de volgende uitbreidingsgolf.
Met betrekking tot dit tweede bijzondere gegeven stellen zich in het licht van de uitbreiding een aantal problemen voor de oblast. Naast de vraagstukken van energievoorziening, visserij en de gevolgen van de uitbreiding op het goederenverkeer, is de kwestie van het personenverkeer momenteel het meest hete hangijzer op de bilaterale agenda EU-Rusland.
Als onderdeel van het acquis communautaire moeten de Schengen-regels door de kandidaat-lidstaten in hun wetgeving worden geïncorporeerd. Het verdrag van Schengen schaft de controles op de Europese binnengrenzen van alle deelnemende landen af, waardoor de landen die hieraan deelnemen één grote ruimte vormen waarin vrij verkeer van personen mogelijk is. Parallel aan de afschaffing van de interne grenscontroles, kwam wel een versterkt toezicht tot stand op de buitengrenzen van de EU. De overname van het Schengen-acquis door Polen, Litouwen en Letland, betekent dat op termijn een deel van hun grenzen de nieuwe buitengrenzen van de EU zullen vormen. Onder druk van de EU worden de kandidaat-lidstaten verplicht om de voordelige visumvrije regelingen en transitarrangementen met de Russische Federatie op te zeggen en de visumplicht voor Russische onderdanen in te voeren.
In het kader van die toetredingsonderhandelingen legden de Litouwse en de Poolse regering in het voorjaar elk hun nationaal Schengen-actieplan voor aan de EC, waarin ze o.m. een gedetailleerd overzicht gaven over de introductie van visumverplichtingen zoals vereist door het Schengen-acquis. De Litouwse regering kondigde daarin aan dat de visumvrije toegang voor Russische treinpassagiers op weg naar Kaliningrad vanaf 1 januari 2003 wordt opgeschort. Russische onderdanen die met de auto reizen van en naar de oblast moeten vanaf 1 juli 2003 over een geldig Litouws visum beschikken. Polen van zijn kant, kondigde aan een einde te zullen maken aan de visumvrije regeling voor Russische onderdanen voor transitverkeer van en naar Kaliningrad vanaf 1 juli 2003.
Sedert de tweede helft van 1999 heeft Rusland er bij de EU herhaaldelijk op aangedrongen om de gevolgen van de uitbreiding voor Kaliningrad te bespreken. Beide partijen kwamen in de loop van 2000 principieel overeen om hierover een dialoog op te starten binnen het kader van de Overeenkomst Inzake Partnerschap en Samenwerking, een bilateraal akkoord dat a.h.w. de hoeksteen voor de relaties tussen de EU en Rusland vormt. Toch zou het duren tot aan het Zweedse voorzitterschap in de eerste helft van 2001, alvorens echt een dialoog tot stand kwam over Kaliningrad.
Na bijna anderhalf jaar besprekingen, blijken dat weinig vooruitgang is geboekt in de gesprekken. Rusland staat erg negatief tegenover de introductie van een visumregime voor inwoners van Kaliningrad. Dat een inwoner van Kaliningrad een visum nodig heeft om naar een andere plaats te gaan in zijn eigen land, is voor Moskou onaanvaardbaar en beschouwt Rusland als een inbreuk op haar soevereiniteit. Rusland vreest voor het ontstaan van een papieren gordijn op het Europese continent door de invoering van een visumregime en strenge grenscontroles. Daarom wenst Rusland het behoud van de huidige visumvrije regeling. Indien een visumvrije regeling niet kan, vraagt het tenminste visumvrije transitroutes (voor personenverkeer per trein of auto) zodat Russen makkelijk kunnen blijven reizen van en naar Kaliningrad.
De EU houdt vast aan haar principe dat er geen uitzonderingen mogelijk zijn op het Schengen-acquis. In ieder geval is het volgens de EC zo dat een visum steeds is vereist voor doorreisverkeer over Poolse en Litouws grondgebied. De mogelijkheid van transitcorridors – met o.a. verzegelde treinen – over Litouws of Pools grondgebied, heeft zij steeds van de hand gewezen. Aan Europese zijde opteert men voor een flexibele oplossing binnen de grenzen van wat toegestaan is onder het acquis. Zo stelde de EC voor om ‘meerdere-toegangs-visa’ (een visum dat meerdere malen toegang verschaft) uit te vaardigen, die verblijven en reizen van korte duur toelaten en geldig zijn voor verschillende jaren.
De onderhandelingen tussen de EU en Rusland over Kaliningrad zijn nu meer dan anderhalf jaar aan de gang. Zoals de kaarten nu op tafel liggen, lijkt een akkoord tussen beide partijen over de kwestie Kaliningrad nog niet in zicht, daarvoor liggen de standpunten van beide partijen te ver uiteen. Toch hoopt men nog tot een akkoord te komen voor de Europese Raad van Kopenhagen in december waar de staatshoofden en regeringsleiders hun zegen aan de uitbreiding zullen geven.
Kaliningrad prijkt dan ook helemaal bovenaan op de agenda van de volgende EU-Rusland Top op 11 november 2002 in Kopenhagen. Beide partijen moeten zich realiseren wat er op het spel staat. Bovenal dienen Rusland en de EU te beseffen dat het komen tot een werkbare oplossing van de kwestie Kaliningrad, van belang zal zijn voor het verdere verloop van de relaties EU-Rusland in de komende jaren.
