Het Belgisch buitenlands beleid na het Sint-Michielsakkoord van 1992: een decennium gedefederaliseerd buitenlands beleid

Het Belgisch buitenlands beleid na het Sint-Michielsakkoord van 1992

België is een klein land. Vandaar dat men zich kan afvragen welke rol er voor België is weggelegd op de internationale scène. Heeft het voeren van een buitenlandse politiek wel zin voor dit land? En hoe zit het met een gedefederaliseerd buitenlands beleid?

Sinds de jaren ’60 is de federalisering van België een onstopbaar proces geweest dat leidde tot het Sint-Michielsakkoord. Dit akkoord vormde het land grondwettelijk om van een unitaire naar een federale staat. Hiermee gepaard gaand werd het monopolie over het buitenlands beleid aan de federale overheid onttrokken. Dit gebeurde door de toekenning aan de gemeenschappen en gewesten van het verdragsrecht en het recht op de organisatie van een eigen buitenlandse vertegenwoordiging. De buitenlandse politiek heeft immers onmiskenbare repercuties op de binnenlandse aangelegenheden. De gemeenschappen en gewesten hebben bijgevolg nood aan een eigen buitenlands beleid. Dit is het zogenaamde ‘in foro interno, in foro externo’ –principe.

De vraag die moet worden gesteld is echter niet of België en de deelregeringen er al dan niet beter aan zouden doen om geen buitenlands beleid te voeren. In een wereld dat alsmaar kleiner wordt en waar steeds meer op supranationaal niveau wordt beslist (of toch op zijn minst besproken), is de staat die zich afzijdig houdt de grote verliezer. Noch is het de vraag of we de defederalisering van het buitenlands beleid al dan niet ongedaan moeten maken. De federalisering van de Belgische staat is immers een feit en binnen dit gegeven is de defederalisering van het buitenlands beleid een logisch gevolg. Wat belangrijk is, is na te gaan wat eventuele problemen zijn waarmee het “Belgisch” buitenlands beleid te kampen heeft en hoe we deze kunnen oplossen.

Het machtsprobleem

Volgens de klassieke visie op politieke macht zijn de voornaamste machtsfactoren van een land: natuurlijke rijkdommen, de economie, het niveau van technologie, de interne politieke stabiliteit en de militaire slagkracht. Onderzoek, dat vanuit deze visie werd gevoerd, bepaalde dat natuurlijke rijkdommen en militaire sterkte het meest discriminerend zijn. Dit lijkt er op te wijzen dat de internationale politiek enkel is weggelegd voor de grote naties. Het is echter wel zo dat België traditioneel hoog scoort op de factoren economie en technische capaciteiten. Dit is de rede waarom reeds vanaf de onafhankelijkheid de Belgische diplomatie gefocust is op buitenlandse handel en het aantrekken van buitenlandse directe investeringen. Ook in het huidige gedefederaliseerd buitenlands beleid wordt hier de meeste aandacht aan besteed.

Het legitimiteitprobleem

Enerzijds heeft de federale regering door de federalisering heel wat bevoegdheden verloren. Anderzijds wordt enkel de federale overheid door de multilaterale organisaties erkend als verdragspartner. Als gevolg daarvan kunnen de bevoegde deelregeringen hun belangen niet verdedigen en kan de federale regering verantwoordelijk worden geacht voor onderwerpen die niet (meer) tot haar bevoegdheden behoren. Rekening houdend met het feit dat het gros van de onderwerpen die worden besproken in multilaterale organisaties en de EU een rechtstreekse impact hebben op de binnenlandse politiek van de deelregeringen, vormt dit een belangrijk probleem. Wel voorzien de meeste organisaties en ook de EU achterpoortjes die participatie van deelregeringen mogelijk maken. Toch blijft die participatie veelal beperkt tot  het technische niveau en blijft deelname aan het politieke niveau vaak het privilege van de nationale overheden.

Het werkingsprobleem

Het gedefederaliseerd buitenlands beleid is zeer complex. Het is een kluwen van organen en actoren die elk soms duidelijk, soms minder duidelijk afgelijnde bevoegdheden hebben. Aangezien België op multilateraal niveau met één stem moet spreken (als gevolg van het legitimiteitprobleem), moeten alle bevoegde instanties en regeringen onderling aan standpuntbepaling doen. Het is duidelijk dat dit, afhankelijk van het onderwerp, een moeizaam proces kan zijn. Nochtans is ‘pro-activiteit’ vereiste nummer één binnen de internationale politiek. Hoe eerder een actor zijn stem kan laten horen, hoe meer kans hij maakt om gehoord te worden. Zo kan een klein land toch richting geven aan een discussie. Ook is het vaak zo dat bij onderhandelingen rond een bepaald onderwerp er gaandeweg andere accenten zullen worden gelegd. Dan komt het er op aan om als onderhandelaar snel te reageren indien de nieuwe richting niet strookt met de eigen belangen. Het is duidelijk dat een onderhandelaar, die eerst weer met alle interne actoren een nieuw standpunt moet bepalen, zo heel wat kansen mist.

Bilaterale en multilaterale politiek

Op het bilaterale niveau zijn er geen bijzondere problemen te wijten aan de defederalisering. De veelvuldige Vlaamse verdragen en samenwerkingsakkoorden maken duidelijk dat de deelregeringen een bilaterale politiek kunnen voeren. Het argument dat de partner moet openstaan voor contacten met deelregeringen is evengoed van toepassing op bilaterale contacten tussen twee natiestaten. Ook is een zekere terughoudendheid jegens deelregeringen niet noodzakelijk een onoverkomelijke barrière. De, weliswaar bescheiden, contacten tussen Vlaanderen en Frankrijk (de unitaire staat bij uitstek) is hier een mooi voorbeeld van. Op het multilaterale niveau daarentegen wordt België veelvuldig geplaagd door de beperkingen die de drie besproken problemen met zich meebrengen. Dit is problematisch, wetende dat de multilaterale dimensie belangrijk is voor het economisch beleid (daar waar de focus ligt voor de Belgische diplomatie).

Een effectief multilateraal en Europees beleid vanwege de deelregeringen vereist netwerking, opvolging en concertatie. Netwerking biedt door het zoeken van medestanders en gelijkgezinden een antwoord op het machtsprobleem. Het uitbouwen van een informatienetwerk (bijvoorbeeld permanente vertegenwoordiging (PV) in de steden waar de belangrijkste multilaterale organisaties gevestigd zijn) is noodzakelijk voor de pro-activiteit. Aldus wordt het werkingsprobleem getackeld. Ook opvolging past bij de bestrijding van het werkingsprobleem. Onderhandelingen evolueren en eisen continue opvolging. Dit is de taak van de PV. Zo kan op het thuisfront tijdig aan standpuntbepaling worden gedaan. Deze gebeurt door concertatie op interfederaal niveau tussen de federale en de verschillende deelregeringen. Op die manier kan de Belgische staat met één stem naar buiten komen en wordt het legitimiteitprobleem aangepakt. Toch is er niet enkel concertatie vereist op interfederaal niveau. Ook op regionaal en communautair niveau is het nuttig om de pro-activiteit te verhogen door concertatie over de ministeries heen. De rede hiervoor is de ‘horizontaliteit’. Dit wil zeggen dat een internationaal verdrag met betrekking tot een bepaalde materie ook onrechtstreeks het beleid van andere (onbevoegde) ministeries kan beïnvloeden.

Deze drie vereisten worden  erkend door de Belgische overheden, en ze worden dan ook geleidelijk toegepast. Toch kan er op dit vlak nog heel wat verbeteren. Een

mogelijke oplossing is de invoering van gespecialiseerde en permanent bemande interfederale coördinatieorganen. Zo kan er bijvoorbeeld een coördinatiebureau gecreëerd worden dat de standpuntbepaling inzake Europees beleid organiseert. Tevens kan men hier aan implementatieopvolging en eventuele beleidscorrectie doen. Zulke organen kunnen ook gecreëerd worden voor belangrijke multilaterale organisaties.

Conclusie

Een algemene vereiste voor een goed werkend gedefederaliseerd buitenlands beleid is dat het federale, regionale en communautaire niveau elkaar aanvullen. De deelregeringen kunnen, door externe factoren, op zichzelf de nationale diplomatie niet volledig vervangen. De federale overheid blijft de sleutel tot de multilaterale politiek. Ze fungeert als dusdanig als woordvoerder, coördinator en (in het geval van exportpromotie) als ‘label’. Indien rekening gehouden wordt met de problemen en de mogelijke oplossingen, hoeft het federale België op de internationale scène niet noodzakelijk aan invloed in te boeten.

Laurens Wouters