Europeaniseringsprocessen in de Duitse politiek: de case emissiehandel

 Duitsland en de Europese klimaatpolitiek:

Van beste leerling van de klas tot beste leerling van de klas

De reputatie van de Duitsers op het vlak van milieu heet traditioneel uitmuntend: Toen de Europese Unie besloot Europawijde recyclage-regels in te voeren waren die gebaseerd op het Duitse afvalsysteem. Een label voor milieuvriendelijke producten? De inspiratie kwam van onze groene buur. Klimaatverandering, ze waren er al jaren mee weg: hun zon, hun wind en hun rivieren vonden aansluiting op het hoogspanningsnet. Duitsland had goede ideeën en wist deze ook te naar het Europese niveau exporteren.

Maar toen de Europese Commissie in 2000 met een nieuw klimaatplan op de proppen kwam, botste ze bij de Duitse regering op onbegrip. Het idee van de Commissie was een Europawijd emissiehandelssysteem op poten te zetten, met het Emission Trading System (ETS) zouden Europese bedrijven door de overheid toegewezen rechten onder elkaar kunnen verhandelen.

De inspiratie voor dit systeem kwam van het Amerikaanse continent en hoewel de Europese lidstaten en NGO’s het verkopen van uitstootrechten in de jaren ’90 steeds hadden afgewezen als onwenselijk en zelfs onethisch, kon het merendeel van de lidstaten zich al snel met het voorstel van de Commissie verzoenen. Een definitieve overeenkomst bleef echter uit want Duitsland lag dwars.

Het land, dat zichzelf kende als initiatiefnemer in beslissingen in het milieudomein, stelde zich zeer sceptisch op tegen het nieuwe klimaatinstrument. Onder het Europese voorstel was Duitsland het land met het grootste aantal betrokken installaties, zowel in absolute aantallen als in verhouding tot andere lidstaten. Duitsland zou de gevolgen van de maatregel dus het sterkste voelen. Bovendien leek het emissiehandelssysteem niet in de tot dan gevoerde klimaatpolitiek van het land te passen.

Het Duitse klimaatplan stoelde op drie pijlers: Er was een belasting op energieverbuik, een subsidiesysteem voor hernieuwbare energie en vrijwillige overeenkomsten met de zware industrie. Die laatste pijler was ontstaan als reactie op de vrijstelling van de zware industrie van de eco-belasting. Er werd afgesproken dat de energie-intensieve sectoren niet belast zouden worden, als ze in de plaats op eigen houtje een plan opstelden om tegen 2010 45 miljoen ton minder CO2 uit te stoten. Op haar beurde beloofde de Duitse regering dan weer in de toekomst geen verdere klimaatmaatregelen te nemen die de zware industrie zouden beïnvloeden. De Duitse industriële sectoren zagen het nieuwe Europese klimaatplan dan ook als een streep door hun rekening.

De Bundesregering nam de belangen van haar industrie ter harte en verdedigde zich fel tegen het Europese klimaatplan. De Europese Commissie en andere lidstaten werden het eindeloze weerwerk van het land echter moe en wisten Duitsland tot een akkoord te dwingen.

Op het moment van de invoering van ETS bestond het Duitse maatschappelijke landschap uit twee fronten. Er was een pro-emissiehandelskamp, dat bestond uit milieu-organisaties, het Bundesministerium für Naturschutz und Umwelt (BMU) en de groene partij. Een tegenkamp werd gevormd door de Duitse energie-intensieve industrie, de energieproducenten, het ministerie van economie en de regerende SPD. 

Tijdens de Europese onderhandelingen en de eerste fase van het ETS haalde het tegenkamp duidelijk de bovenhand, met de start van fase 2 leek Duitsland echter van kant te wisselen.

De Duitse regering besloot haar uitstoot in de tweede fase terug te brengen naar 456 miljoen ton, een 45 miljoen ton minder in vergelijking met 2005. Daarenboven zou 9% van de Duitse uitstootrechten niet langer gratis weggegeven worden, waardoor het de lidstaat werd met het grootste aantal geveilde rechten. Het land, dat de emissiehandel zo lang had proberen tegenhouden, was één van de actiefste spelers in de EU geworden.

Ik vroeg me af hoe Duitsland zijn standpunt op korte termijn in dergelijke mate kon wijzigen. Betekent dit dat het kamp pro-emissiehandel in de jaren na de invoering aan macht gewonnen had, of was het het oorspronkelijke tegenstanderskamp dat zijn mening had herzien?

De vertegenwoordigers van betrokken organisaties die ik voor mijn onderzoek geïnterviewd heb, sloten zich grotendeels bij de tweede hypothese aan. Opmerkelijk was het verhaal van Martin Ruhrberg, die als adviseur voor de koepelorganisatie van energieproducenten werkt. Volgens Ruhrberg waren de ervaringen met emissiehandel in de eerste en tweede fase zeer positief. Bij de invoering van het nieuwe systeem was de belangengroep zeer sceptisch, men kende dit systeem niet en vreesde nadelige gevolgen voor de Duitse industrie. Langs de andere kant wist energiesector echter dat men zich zowiezo aan een nieuwe klimaatmaatregel kon verwachten. De vrijwillige overeenkomst die met de sector was afgesloten werkte niet en de energievoorziening had de voorbije jaren haar uitstoot nog aanzienlijk laten stijgen. Emissiehandel bleek al snel niet het slechtste alternatief te zijn. Met de economische crisis werd duidelijk dat het systeem zich op een veel soepelere manier aan de gewijzigde conjunctuur aanpastte dan met een  belasting of verbodsbepaling het geval zou zijn geweest. Bovendien konden de bedrijven de verhoogde energieprijzen makkelijk aan hun klanten doorspelen, zonder aan concurrentiekracht te verliezen. Emissiehandel toonde zich dan ook als een aangename afwisseling in de doorgaans onflexibele Duitse milieupolitiek.

Ook de sociaal-democratische partij SPD kwam tot een gelijkaardige analyse, de schade aan de Duitse economie bleek beperkt. Bovendien had Duitsland zich in 2000 voorgenomen tegen 2020 zijn uitstoot te laten dalen met 30 tot 40%. De Duitse politici beseften maar al te goed dat hiervoor hardere maatregelen nodig waren dan vrijwillige overeenkomsten.

Niet enkel positieve ervaringen maakten emissiehandel voor de Duitse elite aanvaardbaar, in de discussie werd ook een generatieconflict uitgespeeld. Zowel in de milieu-administraties als binnen economische belangenorganisaties was men oorspronkelijk zeer onvertrouwd met een economisch systeem als emissiehandel. De Duitse milieumaatregelen bestonden voornamelijk uit Ordnungsrecht, vaste verbods- en gebodsbepalingen waar niet van afgeweken kon worden. Er heerste dan ook veel scepsis over het nieuwe flexibele mechanisme.

Die skepsis lijkt vandaag de dag weggewerkt. In de verschillende betrokken organisaties beschouwt een nieuwe generatie werknemers emissiehandel als vanzelfsprekend.

Terwijl de EU bij de start van emissiehandel met een sterke weerstand vanuit Duitsland moest rekenen, is een meerderheid binnen het land vandaag voorstander van het instrument. Dat een land zijn mening over een politiek instrument in een tijdspanne van minder dan 10 jaar op aanzienlijke wijze herziet, gebeurt zelden in de internationale politiek. Dankzij de komst van de Europese Unie is dit echter niet langer een unicum. Europa weet haar lidstaten op indringende wijze te beïnvloeden, en maakt hen actieve pleitbezorgers van beslissingen die er op eigen houtje nooit waren gekomen.