De EU-Russia Summits

Scriptieprijs 2004  - Erik De Gendt
 
De EU-Russia Summits: een politiek-juridische analyse

De verhoudingen tussen Rusland en de Europese Unie (EU) zijn steeds wat ambigu geweest. Een zware diplomatieke crisis tussen beide is steeds achterwege gebleven, onvoorwaardelijke hartelijkheid eveneens.

De Europese Unie beschouwt Rusland als een staat waar de economische transitie naar vrije markt uiterst moeizaam verloopt en de democratie en de rechtsstaat nog in de kinderschoenen staan. Ook met Rusland als Europese staat, dat wil zeggen tot aan Vladivostok aan de Stille Oceaan, heeft de EU moeite.

Rusland van haar kant, staat aanvankelijk positief ten aanzien het Europese integratieproces en de daarbij horende uitbreiding. Zeker in vergelijking met de perceptie op de Navo, die in Rusland vooral onbehagen opwekt. Eind jaren ’90 slaat deze visie echter om, en zorgt de EU-uitbreiding steeds meer voor Russische irritatie.

Zowel Rusland als de EU hebben wel steeds erkend dat onderling overleg in ieders belang is.

Dit overleg wordt in 1994 juridisch geconcretiseerd met het ‘Partnerschap en Samenwerkingsakkoord’ (PSA). Het PSA geldt als opvolger van het Handels- en Samenwerkingsakkoord tussen de EG en de Sovjetunie uit 1989.

Het PSA biedt niet de juridische slagkracht die de Europa-akkoorden, associatie-akkoorden tussen de EG en de Centraal-Europese landen wél hebben. In deze Europa-akkoorden is er sprake van vergaande (economische) integratie door middel van bindende besluiten, met EU-toetreding van de geassocieerde landen als logisch eindpunt.

Het PSA voorziet niet in bindende beslissingen en zet voornamelijk een overlegstructuur op poten. Men voorziet in een sterk uitgebouwd institutioneel kader, waarbinnen de ‘EU-Russia Summits’ de hiërarchisch hoogste positie innemen. Op deze topontmoetingen zijn de hoogste cenakels van beide partijen aanwezig, en worden knelpunten en gemeenschappelijke belangen behandeld. Deze ontmoetingen vinden halfjaarlijks plaats. In het voorjaar in Rusland, in het najaar is de voorzitter van de Europese Raad de gastheer.

De Summits steunen op Titel II (art 6-9) van het PSA. Deze handelen over de politieke dialoog. Dit betekent dat op de Summits geen bindende beslissingen genomen worden. De verklaringen zijn dus enkel van politieke aard, en beide partijen zijn niet verplicht de gemaakte afspraken na te leven. Het gevaar dat deze ontmoetingen verworden tot theekransjes is dan ook reëel.

Ondanks de juridisch zwakke basis hebben de EU-Russia Summits hun nut bewezen.

Zo ontstaat in 2001 onder impuls van de Summits het concept van de Gemeenschappelijke Europese Economische Ruimte. Dit concept zet een eerste, zij het aarzelende stap naar meer economische samenwerking. De EU beschouwt Rusland voortaan als een markteconomie en verleent haar een status die vergelijkbaar is met deze van de Meest Begunstigde Natie. De EU erkent daardoor het enorme economische potentieel van Rusland. Rusland heeft sinds augustus 1998 dan wel te kampen gehad met een financiële crisis, het land herstelt zich vrij snel en kent bemoedigende groeicijfers. Ook wat betreft Russisch WTO-lidmaatschap lijkt de EU tot steeds meer medewerking bereid. Hetgeen niet wil zeggen dat alle knelpunten hieromtrent van de baan zijn.

Rusland van haar kant beseft dat steun van de EU, de grootste buitenlandse investeerder, onontbeerlijk is om de Russische economie verder op de rails te krijgen.

Ook op het domein van gezamenlijk energiebeheer laten de EU-Russia Summits zich niet onberoerd. Op energievlak is er immers een duidelijke interdependentie tussen Rusland en de EU. Energie-exporten maken maar liefst 20% van het Russische BNP uit, en de EU is veruit de grootste afnemer van aardgas en olie. Rekening houdend met de mondiale reserves zal deze onderlinge afhankelijkheid in de toekomst enkel toenemen. Beiden hebben belang bij een efficiënte energiewinning en daartoe worden een aantal pilootprojecten opgezet.

Inzake liberalisering van de energiemarkten is Rusland eerder terughoudend. Dit tot ergernis van de EU, zeker met het oog op Russische toetreding tot de WTO.

Het is verder opvallend dat de EU op de Summits vooral de nucleaire vervuiling in Rusland hekelt, terwijl ze over de olieverontreiniging in alle talen zwijgt. Deze is nochtans niet min. Volgens officiële schattingen gaan er jaarlijks 15 miljoen ton olie verloren door 27.000 lekkages in de Russische pijpleidingen. Het feit dat de EU zo afhankelijk is van Russische olie en nucleaire vervuiling op lange termijn schadelijker en meer grensoverschrijdende gevolgen heeft, is waarschijnlijk niet vreemd aan het stilzwijgen van de EU.

De echte lakmoesproef komt er voor de EU-Russia Summits tijdens de Kaliningrad-kwestie.

Kaliningrad is een Russische exclave geprangd tussen Polen en de Baltische staten. Bij de uitbreiding van de EU in 2004 wordt dit gebied dus volledig omringd door EU-lidstaten waar het Schengen-acquis van toepassing is. Visaregelingen om van en naar Kaliningrad te reizen, worden op dat moment noodzakelijk. Ook voor verkeer tussen Rusland en Kaliningrad, dit wil zeggen intra-Russisch verkeer. Rusland wordt aldus geconfronteerd met negatieve aspecten van de EU-uitbreiding, en toont zich uiterst misnoegd. De Russische Federatie dreigt er zelfs mee de aanpassing van het PSA, juridisch noodzakelijk door de toetreding van nieuwe EU-lidstaten, niet uit te voeren.

De topontmoeting van november 2002 in Brussel brengt echter soelaas.

Vanaf juli 2003 wordt een Facilitated Transit Document ingevoerd, verkrijgbaar voor slechts € 5 en 3 jaar geldig, dat het vervoer tussen Kaliningrad en Rusland regelt. Rusland aanvaardt verder een ‘terugname-overeenkomst’ met Litouwen. In dit akkoord verbindt Rusland er zich toe om migranten die via Rusland illegaal Litouws grondgebied hebben bereikt, terug te nemen.

In ruil voor deze Russische toegevingen, engageert de EU zich om te investeren in de economische ontwikkeling van het achtergestelde Kaliningrad. De EU financiert bovendien het grootste deel van de faciliteiten die nodig zijn voor het in praktijk brengen van het akkoord.

Waarnemers zijn van mening dat in de Kaliningrad-kwestie vooral de Russen tot toegevingen gedwongen zijn.

Wat er ook van zij, het is vooral tijdens dit dispuut, het grootste tussen Rusland en de EU totnogtoe, dat de EU-Russia Summits als overlegorgaan hun nut hebben bewezen. En dit ondanks de povere juridische middelen waarover de onderhandelaars beschikken. Het bestaan van de Summit-formule lijkt hierdoor dan ook gelegitimeerd.

Het is tenslotte opvallend dat op deze topontmoetingen totnogtoe geen aandacht is besteed aan de gezamenlijke relaties met de Verenigde Staten. Onderling overleg over Amerika zou immers de slagkracht van beiden tegenover deze grootmacht enkel vergroten. Ook een gemeenschappelijke benadering ten aanzien van Oekraïne en Belarus komt niet aan bod. Mede hierdoor blijven deze twee staten vooralsnog blinde vlekken binnen Europa.

Men kan niettemin stellen dat de EU-Russia Summits zijn uitgegroeid tot een essentiële factor in de relaties tussen de EU en Rusland.

Omdat de Nederlandse vertaling van summit, top of topontmoeting, nogal omslachtig is, geef ik de voorkeur aan het Engelse Summit