De diplomatieke onschendbaarheid, immuniteiten en privileges : een onderzoek naar de oorsprong, de evolutie en de debatten

De diplomatieke onschendbaarheid en immuniteit: noodzakelijk kwaad of overbodig voorrecht?
 
Op 17 april 1984 kwam in Londen de Britse politieagente Yvonne Fletcher om het leven toen ze dienst had op het St. James’s Square, waar een vreedzame anti-Qadhafi demonstratie plaatsvond. De kogels die haar dood tot gevolg hadden, werden afgevuurd vanuit het Libyan People’s Bureau, de Libische ambassade in Londen. Daar de schuldigen diplomatieke onschendbaarheid en immuniteit genoten, konden ze vrij het land verlaten en werden ze nooit gestraft.
 
Voorbeelden van diplomaten die zich schuldig maken aan overtredingen en toch vrijuit gaan, zijn helaas niet ver te zoeken. Hoewel het niet steeds om gebeurtenissen van eenzelfde ernst als het voorgaande gaat (denk bijvoorbeeld aan het enorm aantal onbetaalde parkeerboetes op naam van diplomatieke vertegenwoordigers in steden als New York, Parijs en Brussel) is de eerste instinctieve reactie er meestal een van verbijstering, gevolgd door de vraag naar beperking van de diplomatieke immuniteiten en privileges om misbruik ervan zo tegen te gaan. Dergelijke reacties zijn uiteraard volkomen begrijpelijk. Zeker wanneer het misbruik weerzinwekkende gevolgen met zich meebrengt, zoals bijvoorbeeld de dood van Yvonne Fletcher in 1984. Toch lijkt de realiteit complexer.
 
Diplomatieke gezanten zijn onschendbaar en genieten tal van immuniteiten en privileges. Zo goed als iedereen is daarvan op de hoogte en heeft daarover wel een eigen visie ontwikkeld. De internationale rechtsregels aangaande die beschermde rechtspositie van diplomaten werden vastgelegd in het Verdrag van Wenen inzake Diplomatiek Verkeer van 1961 (VWDV). De inhoud en de bestaansredenen daarvan blijven voor de meeste leken echter een groot mysterie. Ze komen dan ook enkel in contact met het diplomatieke recht wanneer zich een nieuw voorval van misbruik voordoet. Diplomaten die misbruik maken van hun privileges en immuniteiten en toch vrijuit gaan, vormen immers een populair topic voor journalisten en televisiemakers. In de media wordt de zaak evenwel vaak eenvoudiger voorgesteld dan ze werkelijk is. Bijgevolg leeft onder de burgers een beeld van diplomatieke vertegenwoordigers die zonder meer boven de wet staan. Daar de beschermde rechtspositie van diplomaten afstamt van een eeuwenlange traditie is het echter nodig een heel eind terug te gaan in de geschiedenis om te begrijpen waarom die status ook nu nog een van de hoekstenen voor de betrekkingen tussen staten vormt.
 
Het onschendbaarheids- en immuniteitsprincipe is zo oud als het fenomeen ‘diplomatie’ zelf. Het merendeel van de volkeren aanvaardde in de Oudheid reeds dat de fysieke integriteit van de persoon van de gezant zowel in vredes- als in oorlogstijd moest worden gerespecteerd om zo de relaties met andere volkeren te verzekeren. Voor de tijd van de Romeinen – en tot op zekere hoogte ook dan nog – werd die onschendbaarheid vooral door het geloof gewaarborgd. De expansie van de stadstaat Rome tot een multicultureel rijk met diverse religieuze en politieke achtergronden, bracht echter de secularisatie van de grondslag voor het onschendbaarheids- en immuniteitsprincipe met zich mee. En dat Romeinse nalatenschap leeft tot op vandaag door.
Het grote belang van de beschermde rechtspositie van diplomatieke vertegenwoordigers voor de betrekkingen tussen staten werd wellicht het best geïllustreerd tijdens de Franse Revolutie. Hoewel de Franse revolutionairen de diplomatieke onschendbaarheid, immuniteiten en privileges enkel als een bestendiging van het zo verachte ancien régime – en de daarvoor verantwoordelijke bevoorrechte aristocratie – beschouwden, zagen zij zich toch genoodzaakt diezelfde diplomatieke tradities over te nemen. Frankrijk kon zich immers geen diplomatieke isolatie veroorloven. Ofschoon tijdens die woelige periode de basis werd gelegd voor de huidige ideologische argumenten tegen de verstrekkende immuniteiten van diplomaten, haalde politiek opportunisme het uiteindelijk toch van idealisme. Zowat twee eeuwen later zou die gang van zaken enkel worden bevestigd. Dankzij militair en technologisch overwicht slaagde Europa erin het eigen diplomatieke systeem, gebaseerd op de absolute soevereiniteit van staten, over de hele wereld te verspreiden. Hoewel tal van nieuwe staten en revolutionaire regimes allesbehalve vragende partij waren, zagen ze zich bij gebrek aan een beter alternatief toch genoodzaakt het systeem te aanvaarden. De bescherming van de eigen diplomatieke vertegenwoordigers primeerde immers boven alles. Daarom ook werd in internationaal verband besloten het gewoonterecht aangaande de diplomatieke betrekkingen te codificeren in het VWDV.
 
Het opzet van dat verdrag – zoals te lezen in de inleiding – is de vriendschappelijke betrekkingen tussen staten te bevorderen door het doelmatig functioneren van diplomatieke zendingen te verzekeren, en dus niet personen te bevoorrechten. Of die doelstelling ook daadwerkelijk wordt bereikt, is natuurlijk een andere zaak. De grote vraag echter is of alleenstaande gevallen van misbruik een eeuwenoud principe onderuit kunnen halen. Het antwoord daarop lijkt eerder negatief. Uiteraard is het erg betreurenswaardig dat individuele diplomaten misbruik maken van hun beschermde status. De beperking van hun immuniteiten en privileges zou daarvoor echter geen oplossing bieden. Alle staten zijn immers zowel zend- als ontvangststaat – vandaar het belang van het reciprociteitbeginsel. Het diplomatieke recht wordt op die manier eigenlijk geacht het risico dat diplomaten zich achter hun privileges en immuniteiten zullen verschuilen, af te wegen tegen het risico dat ontvangststaten die personen zouden belemmeren en benadelen. En dat laatste risico lijkt het zwaarste door te wegen. Diplomaten die ernstig worden benadeeld door ontvangststaten en geen immuniteiten genieten, beschikken niet over de mogelijkheid daar iets tegen te doen. Hoewel gezanten die de wet van de ontvangststaat overtreden niet gerechtelijk kunnen worden vervolgd in de ontvangststaat, kan wel steeds worden teruggevallen op de mechanismen waarin het VWDV voorziet en kan elke diplomaat desnoods het land worden uitgezet. Zij staan immers niet boven de wet. Het VWDV verplicht hen namelijk via artikel 41 om de wetten van de ontvangststaat na te leven.
 
Het feit dat de moordenaars van de Britse politieagente, Yvonne Fletcher, toch vrijuit gingen is dan ook eerder te wijten aan de onwil van de Libische autoriteiten dan aan de inhoud van het verdrag. Wanneer een diplomatiek gezant de wetten van de ontvangststaat met de voeten treedt – en daarmee dus ook het VWDV – is het immers de zendstaat die beslist in welke mate dit wordt getolereerd. Elke zendstaat kan afstand doen van de immuniteit van een diplomaat en beschikt bovendien over de mogelijkheid om ervoor te zorgen dat diplomaten steeds onderworpen blijven aan de jurisdictie van de zendstaat en zo dus geen gerechtelijke processen kunnen ontlopen.