De dialoog tussen het Hof van Justitie en de Europese wetgever met betrekking tot het EU-burgerschap en het vrij verkeer

Europees burgerschap: dialoog tussen het Hof van Justitie en de Europese wetgever

Het jaar 2013 werd door de Europese Commissie uitgeroepen tot het “jaar van de burger”. Onder de slagzin “Het gaat om Europa. Het gaat om u”, wilde de Commissie de rechten van EU-burgers onder de publieke aandacht brengen. De mediaoperatie van de Commissie leek aan te wijzen dat meer dan twintig jaar na zijn introductie in het Verdrag van Maastricht, het EU-burgerschap nog steeds niet tot in de brede lagen van de samenleving was doorgedrongen. Ondanks de problemen van bekendheid, mag het belang van het EU-burgerschap niet onderschat worden, zowel voor de titularis ervan, als voor het institutionele kader van de EU en diens democratische legitimiteit.

Onderzoek toonde immers aan dat ontwikkelingen in de Europese wetgeving en de rechtspraak van het Hof van Justitie het potentieel van het EU-burgerschap voortdurend hebben verbreed en verdiept, wat heeft geleid tot de vaststelling dat “de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn”. De fundamentele status van het EU-burgerschap plaatst de onderdanen van de lidstaten centraal in het Europese integratieproject en speelt als dusdanig een cruciale rol in de creatie van het steeds hechtere verbond tussen de volkeren van Europa.

Quasi-(markt)burgerschap

Hoewel het Europese integratieproces initieel enkel een gemeenschappelijke markt nastreefde, verloor het zijn exclusief economische karakter al snel. Gedurende de jaren 1970 en 1980 groeide langzaam het besef bij de lidstaten dat een symbolische link tussen hun de onderdanen en de Europese Gemeenschap nodig was, om zo de burger dichter bij de Europese integratie te betrekken. De link werd geïnstitutionaliseerd in een Unieburgerschap met diverse ‘speciale rechten’, in het bijzonder het vrij verkeer van personen. Het Verdrag van Maastricht benadrukte daarbij de principiële leiding van de lidstaten, door het EU-burgerschap uitdrukkelijk additioneel te maken ten opzichte van het nationale burgerschap.

Reeds vóór het Verdrag van Maastricht was er echter al de tendens in zowel wetgeving als rechtspraak om het vrij verkeer van personen – dat immers al van bij het begin van de Europese integratie bestond – soepeler en verregaander te interpreteren dan oorspronkelijk was voorzien. Zo ontstond er ten gevolge van de ‘maturisering’ van de gemeenschappelijke markt een vorm van quasi-(markt)burgerschap, dat bijna uitsluitend economisch belang had. De introductie van het EU-burgerschap in het Verdrag van Maastricht versterkte echter de grondwettelijke basis van het vrij verkeer van personen in dergelijke mate dat het Hof van Justitie nogmaals een sprong voorwaarts maakte.

Uitbreiding van de rechten

In een consistente evolutie verkende het Hof de mogelijkheden die het nieuwe normatieve kader van het EU-burgerschap bood. Zo bouwde het voort op de relativering van de band tussen het verblijfsrecht van een EU-burger in een gastlidstaat en de uitoefening van een economische activiteit, die reeds was ontstaan in de wetgeving. Daarnaast nuanceerde het echter de relevantie van de voorwaarden die de lidstaten aan de uitoefening van het vrij verkeer binnen de EU hadden gesteld. Het wettelijk verankerde principe dat mobiele EU-burgers geen onredelijke belasting mogen vormen voor de publieke middelen van de gastlidstaat, veronderstelde immers volgens het Hof dat een zekere mate van financiële solidariteit ten aanzien van economisch inactieve personen niet uit te sluiten viel. Hiermee ging het wel regelrecht in tegen de oorspronkelijke wil van de wetgever. Door een koppeling aan de proportionaliteitstoets te creëren, vormde het Hof de wettelijke verblijfsvoorwaarden om tot feitelijke uitwijzingscriteria.

Wetgevende codificatie

Niettegenstaande de kritiek  van de lidstaten op de rechtspraak van het Hof van Justitie, codificeerde de wetgever in 2004 in sterke mate de jurisprudentiële ontwikkelingen. De wetgever plaatste zich zo in de lijn van de rechtspraak en kende zelfs nog meer rechten toe aan EU-burgers. Hij accepteerde de sociale invulling van het EU-burgerschap en de financiële solidariteit ten aanzien van economisch niet-actieve personen. Desalniettemin sloot hij werklozen uit van sociale bijstand en verkregen de meeste studenten geen recht op studiebeurzen in de gastlidstaat. Hiermee ging hij in tegen de rechtspraak.

De eerste uitspraken na de goedkeuring van de nieuwe wetgeving toonden duidelijke terughoudendheid aan bij het Hof om de beleidskeuzes van de wetgever expliciet te evalueren. Het probeerde daarentegen zowel zijn eigen visie, alsook de wens van de wetgever overeind te houden. Op zeer formalistische wijze lijkt het Hof dan ook niet bereid om een groter belang toe te kennen aan de beperkingen op de rechtspraak dan strikt uit hun bewoording kan afgeleid worden. De pragmatische benadering om in zeer individuele gevallen de voor EU-burgers meest betekenisvolle uitkomst te bereiken, houdt dan ook stand als de basisvisie van het Hof.

Sinds 2010 ving het Hof echter een nieuwe fase aan in de evolutie van het EU-burgerschap. Het ‘activeerde’ op beslissende wijze het potentieel van de grondwettelijke status en ging daarbij in tegen de wil van de lidstaten. Door het optreden van het Hof verwierf de EU in zekere zin zeggenschap over haar eigen burgers en werd ze in een beperkt aantal gevallen in staat om EU-burgers te beschermen tegen hun eigen lidstaat van nationaliteit. Hoewel de invulling van deze nieuwe wegen zeer strikt blijft, is de conceptuele waarde van de recente rechtspraak voor de maturiteit van het EU-burgerschap ontzettend groot. De status van EU-burger is zo fundamenteel dat hij op zichzelf de bescherming van het EU-recht activeert.

Onzekere toekomst

Het EU-burgerschap heeft vooruitgang gebracht voor individuele burgers. Niettegenstaande de principiële leiding van de wetgever, zijn de belangrijkste impulsen tot nu toe door de rechtspraak gegeven. De gevolgen voor de institutionele architectuur van de Unie worden echter overschat, aangezien recente beleidsrapporten aantonen dat de wetgevende focus blijft liggen op de voor de lidstaten ‘interessante’ burgers, nl. economisch actieve personen. De rechtspraak van het Hof verbreedde aldus vooral de conceptuele waarde van het burgerschap van de Unie. De huidige stand van zaken toont met andere woorden duidelijk de ambigue voedingsbodem van het Europees burgerschap aan. Het ontwarren van deze gordiaanse knoop zal dan ook cruciaal zijn voor de verdere invulling van de fundamentele status.